مقاله ای در مورد بوروکراسی و توسعه

بوروکراسی نوعی صلاحیت پذیرفته شده است که به اعمال قدرت، هم از نظر رهبر و هم از نظر پیرو، مشروعیت می بخشد. نظام اداری در همه دنیا عامل توسعه است اما در ایران به مانعی برای توسعه تبدیل شده است.

نظام اداری یا همان بوروکراسی مشتق از دو کلمه Bureau به معنای میز و دفتر کار و Cracy به معنای حاکمیت است که در فرهنگ ما دیوان سالاری ترجمه شده است. نخستین بار، ماکس وبر جامعه شناس بزرگ آلمانی بوروکراسی را تئوریزه کرد.

وبر بوروکراسی را حاصل اعمال سلطه یا قدرت مشروع می داند که به آن «اقتدار» حاکمیت می گویند. اقتدار، اعمال قدرتی است که طبقات و لایه های تحت اقتدار جامعه نیز از آن راضی هستند، چون در جهت سامان دادن به نظم اجتماعی به کار می رود (نظیر کاری که پلیس می کند).

بوروکراسی، نوعی اعمال اقتدار قانونی است برای نظم بخشیدن به مجموعه اموری که دولت ها، برای نظم عمومی و انسجام و قوام بخشیدن به جامعه به کار می برند. بر همین اساس، دولت عبارتست از یگانه نهادی که از حق انحصاری کاربرد اقتدار برخوردار است. (بدیهی است با توجه به خارج بودن برخی امور از اختیار دولت در کشور ما، این تعریف در ایران به طور مطلق درست در نمی آید).

اما یگانه راه اعمال اقتدار توسط دولت ها، برای نظم بخشیدن به امور داخلی کشور، ایجاد ساختار بوروکراتیک است. در عین حال باید توجه داشت که منظور از بوروکراسی، مفهوم معکوسی نیست که در ذهن توده های جهان سوم شکل یافته و آن کاغذبازی معیوب و پیچ در پیچ اداری است که مانع انجام طبیعی و سالم کارها می شود. بلکه بوروکراسی، به معنای درست، ناظر بر سازمان هایی است که صفات ذیل در آن جاریست:

۱ـ همه کارها براساس تخصص در حد عالی تقسیم می شوند.

۲ـ ساختار قدرت درون سازمان، براساس سلسله مراتب است.

۳ـ اصول و قوانین شکل یافته در سازمان جاری است و امور بر اساس حاکمیت شفاف و مکتوب قوانین و مقررات انجام می شود.

۴ـ اعضای نظام اداری، از عالی ترین مدیر تا دون پایه ترین کارمند، مطلقاً در مالکیت سازمان نقشی ندارند.

۵ـ استخدام کارکنان صرفاً بر اساس توانایی، دانش و شایستگی انجام می شود نه بر اساس روابط خویشاوندی، قومی، منفعتی و…

۶ـ مقررات درونی سازمان، برای انتصاب، ارتقاء شغلی، پاداش، تنبیه و… تعریف شده و دقیق است و کسی نمی تواند در آن اعمال سلیقه شخصی کند.

در واقع، بوروکراسی، با مشخصات فوق، یگانه ابزار اداره جوامع امروزی است، بوروکراسی، نوعی نظام مبتنی بر عقلانیت و قانون است که ریشه در دانش، تجربه، خرد جمعی و عدالت دارد. عقلانیت حاکم بر بوروکراسی، عقلانیت ابزاری است که ابزارها و روش های تسهیل انجام امور را با رعایت حداکثر دقت، به کار می بندد.

نظام های بوروکراتیک، چنانچه قوانین بوروکراسی بر آنها حاکم نباشد، خود به خود مولد فسادند. بر این اساس، سازمان ها و نهادهایی که بیشترین مراجعه را دارند و موجد منفعت برای افرادند نظیر پلیس، دستگاه قضایی، شهرداری ها، ادارات ثبت و… بیشترین زمینه بروز و ظهور فساد را دارند.

امروزه در بسط معنای بوروکراسی، تعاریف ریزتر و انواع متعددی از بوروکراسی ارائه شده است از جمله معنای «بوروکراسی محافظ» که به نظام اداری ای اطلاق می شود که خواهان حفظ وضع موجود است. وظیفه این نوع بوروکراسی دفاع از حاکمیت های موجود و تلاش برای حمایت از فلسفه ای خاص و ایجاد وحدت به منظور تداوم ابدی شیوه های مرسوم جاری است. نوع دیگر بوروکراسی رایج، «بوروکراسی طبقاتی» است که ابزار نظام های الیگارشی است و بر اساس آن، فردی صرفاً به خاطر عضویت در یک طبقه، در رأس دستگاه بوروکراتیک یک سازمان قرار می گیرد و معیار شایستگی در آن وجود ندارد.

نوع دیگر بوروکراسی، «بوروکراسی مبتنی بر لیاقت یا شایستگی» است در این نوع بوروکراسی، خدمات با کیفیت مطلوب تر، زمان کمتر و نتیجه بهتری ارائه می شود.

در این نظام، مصادر و پست های بوروکراتیک از دست طبقه ای خاص یا توده مردم خارج می شود و در دست اقلیتی از نخبگان و متخصصان کارآمد قرار می گیرد.

به هر روی، آنچنان که وبر گفته است، بوروکراسی یگانه ابزار قانونمند و کارآمد اداره جوامع امروزی است و یگانه راه دستیابی به توسعه، از مسیر بوروکراسی می گذرد. آنچه معاون اول محترم می گوید که «بوروکراسی به مانعی برای توسعه تبدیل شده است» را در واقع می توان به شکل ذیل اصلاح کرد: «نبود بوروکراسی به مانعی برای توسعه کشور تبدیل شده است» چرا که بوروکراسی، چنانکه در سطور فوق آمد، ابزار اداره جامعه و دستیابی به توسعه است.

شاید این پرسش پیش آید که «پس آنچه اکنون موجود است، چیست؟»

پاسخ این است که از اواخر دوران قاجار، سلاطین با نگاه به غرب، به فکر افتادند که دستگاه اداری به وجود آورند که دیگر مثلاً شخص اعتمادالسلطنه، مجبور نباشد خراج و عشریه بستاند و در خزانه سلطنتی ذخیره کند، بلکه دستگاهی باشد که این کار را به شیوه دنیای روز انجام دهد. منتها، آن موقع نه قوانین و مقررات تعریف شده بود و نه نظام مبتنی بر دانش و شایستگی، همه چیز بر مبنای خواست ملوکانه بود و نظام خویشاوندی و قبیلگی قاجاری. سنگ بنای بوروکراسی، در آن هنگام گذاشته شد و تا اکنون ادامه دارد. این بوروکراسی، در واقع یک نسخه بدل جعلی از بوروکراسی ـ به معنای مدرن ـ است و برای همین هم، در ذهن مردم، بوروکراسی نه در معنای واقعی، یعنی «نظام اداری مبتنی بر عقلانیت، سلسله مراتب، ضوابط و قوانین خلل ناپذیر، شفافیت و شایسته سالاری و انضباط» بلکه به معنای «نظام کاغذ بازی مبتنی بر خویشاوندی و رفاقت، حاکمیت سلیقه به جای قانون و منافع فردی به جای منافع ملی» جاافتاده است.

این نوع بوروکراسی است که به جای تسهیل امور، مانع انجام کار می شود، به جای فراهم کردن شرایط تولید، افراد را به سمت واردات سوق می دهد، به جای انحصار شکنی، انحصار طلبی می کند، به جای جلوگیری از سوداگری، شرایط سوداگری را به بار می آورد. به جای دانش پروری، مدرک فروشی را رواج می دهد، به جای ضوابط متقن و غیر قابل عبور، روابط محکم و غیر قابل رسوخ را جایگزین می کند و بر هر قانونی، تبصره ای برای خودی ها می گذارد و… خلاصه به جای فراهم آوردن شرایط برای هدایت سرمایه های انسانی و مالی به سوی مناطق محروم برای توسعه متوازن، شرایط را برای سرمایه گذاری در استان زادگاه فلان مدیر نشسته در رأس نهاد بوروکراتیک فراهم می کند و… نهایتاً به قول معاون اول محترم: «به جای عامل توسعه بودن، مانعی و سدی در مسیر توسعه می شود».

شاید، یگانه راه برای رهایی از شر این شبه بوروکراسی معیوب و بیمار و مخرب، یک جهش انقلابی به سوی توسعه باشد تا از جهش از روی این نظام و دستیابی به توسعه، بتوان از منظر و با ابزار توسعه، «بوروکراسی» را «به وجود آورد».

گردآوری توسط: تحقیقستان